Uchwała krajobrazowa kontra prawo własności – kto wygrywa spór o płoty?
Regulowanie zasad zabudowy często skutkuje konfliktem pomiędzy miejscowym regulatorem (najczęściej samorządem) oraz właścicielami nieruchomości. To zjawisko znane nie tylko w Polsce. Eksperci portalu RynekPierwotny.pl zwracają uwagę, że w minionych latach bywały przyjmowane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i uchwały krajobrazowe ograniczające dopuszczalność grodzenia działek. Taka ingerencja w prawa właścicieli nieruchomości skutkowała ciekawymi sporami sądowymi.
W sprawie zakazu grodzenia musiał wypowiedzieć się NSA
Spory prawne związane z zakazem/ograniczeniem grodzenia działek, nierzadko docierały wysoko w hierarchii sądownictwa. Przykład stanowi Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r. o sygnaturze akt II OSK 335/17. Wspomniany wyrok był rezultatem uchwały Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 października 2015 roku, nr XIII/212/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze osiedla Górny Taras w Barlinku. Uchwała nr XIII/212/2015 wprowadziła ograniczenia dotyczące grodzenia działek od strony dróg i chodników. Przykładowo, radni z Barlinka poprzez miejscowy plan ustanowili nakaz grodzenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej tylko poprzez sadzenie żywopłotu (bez możliwości wznoszenia nowych ogrodzeń innego rodzaju).
Pozostałe ograniczenia wprowadzone na barlineckim osiedlu przewidywały m.in. zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych. Jedna z miejscowych spółdzielni mieszkaniowych postanowiła zakwestionować ograniczenia dotyczące ogradzania budynków wielorodzinnych, co skutkowało długotrwałym sporem prawnym. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2016 r. (sygnatura akt: II SA/Sz 502/16) okazał się niekorzystny dla spółdzielni, gdyż WSA stwierdził, że rada miejska „nie przekroczyła ponad dopuszczalną miarę przysługującego jej władztwa planistycznego (…)”.
NSA: zakaz grodzenia zmienia zasady ochrony terenu
Natomiast NSA przedstawił inne stanowisko w tej samej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieważne punkty miejskiej uchwały dotyczące grodzenia bloków jedynie żywopłotami, a także uchylił zaskarżony wyrok WSA. Najważniejszy sąd administracyjny zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego wymaga dokładnej analizy argumentacji organu gminy. NSA podkreślił również, że „zakaz grodzenia, przy dopuszczeniu jednej możliwości (posadzenia żywopłotu) w istocie skutkuje tym, że teren stanowiący własność prywatną staje się terenem ogólnodostępnym, a jego ochrona wymaga skorzystania z innych środków, przykładowo monitoringu”.
Od września 2015 r. zakaz grodzenia na innych zasadach
Opisywany wyrok NSA jest istotny, ponieważ odzwierciedla on konieczność stosowania tak zwanej zasady proporcjonalności. Wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. uznaje się też za bardzo ważny w kontekście reguł stosowania art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten uchylony 11 września 2015 r. punkt 9 dawał gminie możliwość określenia w planie miejscowym, jakie powinny być zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Analogiczne uregulowania dotyczyły obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych.
Począwszy od 11 września 2015 r. obowiązuje art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy może uchwałą ustalić zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe i rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego może nawet wprowadzić zakaz sytuowania ogrodzeń. Opisywana uchwała określana potocznie jako „uchwała krajobrazowa”/„uchwała reklamowa” reguluje też zasady związane z obiektami małej architektury oraz tablicami i urządzeniami reklamowymi.
Co ważne, do momentu ewentualnego przyjęcia uchwały krajobrazowej, obowiązują ograniczenia związane z ogrodzeniami, które ustalono na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli projekt planu miejscowego nie został uchwalony przed 11 września 2015 roku (mimo wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu), to stosuje się do niego przepisy dotychczasowe. Gmina może wykorzystać art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przyjąć uchwałę krajobrazową.
Zasada proporcjonalności jest cały czas aktualna
Wokół wprowadzonego w 2015 r. artykułu 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narosło już bogate orzecznictwo. Warto zwrócić uwagę, że uchwała krajobrazowa ma szerszy charakter niż plan miejscowy, bo taka uchwała dotyczy również zaistniałych stanów faktycznych, a przedmiotem jej ustaleń jest określenie warunków i terminu dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do nowych zakazów, zasad i warunków oraz ewentualne określenie wyłączeń od tego obowiązku (zobacz: Wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r. - II OSK 3/24). Jednak tak samo jak w przypadku ograniczeń dotyczących ogrodzeń, które wynikają z planu miejscowego, konieczne jest poszanowanie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i odpowiednie uzasadnienie ograniczeń przez gminę.