Dostęp do drogi publicznej na etapie pozwolenia na budowę

Informacje ogólne

Jednym z aspektów, które podlegają weryfikacji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jest to, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Organ udzielający pozwolenia na budowę sprawdza między, czy droga, przez którą ma się odbywać dostęp do drogi publicznej spełnia wymagania zawarte w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [dalej jako: rozporządzenie WT] oraz w przepisach przeciwpożarowych.

W powołanym przepisie sformułowano wymóg zapewnienia dojść i dojazdów zarówno w odniesieniu do działek budowlanych, jak i budynków i urządzeń z nimi związanych. Jednocześnie przepis ten stanowi, że szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (sam dojazd jednak nie jest wystarczający; jak wskazano konieczne jest jeszcze zapewnienie dojścia). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (§ 14 ust. 3).

Jednocześnie jednak żaden przepis Prawa budowlanego nie definiuje jak należy ten dostęp rozumieć. Pomocniczo można zatem odwołać się do definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 2 pkt 14 upzp przez „dostęp do drogi publicznej” należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dostęp bezpośredni

Dostęp bezpośredni trafnie zdefiniował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 2174/18) wskazując, że jest to takie położenie terenu względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych działek, celem zapewnienia dojazdu. Wynika on z posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości, sąsiadującej z drogą publiczną (np. prawa własności, użytkowania wieczystego).

Można zatem uznać, że warunek bezpośredniego dostępu do drogi publicznej będzie spełniony wówczas, gdy teren będzie miał dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc urządzonej i objętej stosowną uchwałą o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg publicznych.

Trzeba przy tym pamiętać o dwóch istotnych, kwestiach, które wielokrotnie generują nieporozumienia. Po pierwsze, jeśli określona droga publiczna została przewidziana w miejscowym planie, lecz nie została faktycznie urządzona i jest niezaliczona do kategorii dróg publicznych, warunek bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie będzie spełniony. Po drugie, oznaczenie danej działki symbolem „dr” w ewidencji gruntów, czy w księdze wieczystej nie przesądza w żaden sposób o tym, że należy ją uznać za drogę publiczną. Wskazanym symbolem oznacza się również drogi wewnętrzne, stanowiące własność prywatną.

Trzeba także podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym, organ udzielający pozwolenia na budowę nie ma podstaw prawnych, by weryfikować możliwość wykonania zjazdu z nieruchomości objętej inwestycją na teren drogi publicznej. Nowelizacja Prawa budowlanego z 2015 roku wprowadziła ograniczenia w zakresie obowiązkowych elementów projektu budowlanego. Jedna ze zmian dotyczyła likwidacji obowiązku dołączenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, z wyjątkiem dróg wojewódzkich i krajowych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dostęp działki do drogi publicznej ma dotyczyć drogi gminnej lub powiatowej, takie oświadczenie nie jest potrzebne.

Niezależnie od tego, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie może weryfikować, czy z określonej nieruchomości możliwy jest zjazd na drogę publiczną, pamiętać trzeba, że na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych istnieje obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzgodnienie takie wymagane jest w przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Redakcja powyższego przepisu powoduje wątpliwości co do okoliczności, jakie organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach procedury przewidzianej powyższym przepisem, bowiem „możliwości włączenia do drogi” stanowi wyrażenie niedookreślone, co daje możliwość szerokiej interpretacji. Niewątpliwie jednak jednym z kryterium, które winien wziąć pod uwagę zarządca jest aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sprawdź także ten artykuł: Służebność drogi koniecznej - co to jest i jak wpływa na nasze prawa do ziemi?

Dostęp pośredni

Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki, oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. W obowiązującym porządku prawnym istnieje kilka możliwości zorganizowania takiego dostępu: jeden z nich polega na obciążeniu innej działki odpowiednią służebnością, zaś drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną.

Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej może polegać na tym, że inwestor posiada nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej, która jest przedmiotem współwłasności właścicieli działek usytuowanych wzdłuż tej drogi (często bowiem wraz ze zbyciem określonej nieruchomości gruntowej zbywa się proporcjonalny udział w działce drogowej).

Może zaistnieć również sytuacja, w której inwestor posiada nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej stanowiącej własność podmiotu publicznego np. gminy. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji nie ma konieczności ustanawiania odpowiedniej służebności – podmiot publicznoprawny nie ma całkowitej swobody w decydowaniu o udostępnieniu drogi wewnętrznej.

Jednak gdy mamy do czynienia z koniecznością zorganizowania przejazdu na działkach niestanowiących wydzielonej drogi wewnętrznej (np. prywatne działki sąsiednie), lub gdy droga ta wprawdzie jest wydzielona, jednak jest ona przedmiotem własności osoby fizycznej (nie stanowi własności podmiotu publicznego i nie jest przedmiotem współwłasności właścicieli działek położonych wzdłuż tej drogi), korzystanie z takiej drogi jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną obejmującą taką zgodę w sposób wyraźny. W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienie inwestora do korzystania z drogi powinno mieć charakter trwały i bezterminowy - wynikać powinno z ustanowionej (orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny bądź ustanowionej umownie) odpowiedniej służebności drogowej, by zagwarantować wszystkim przyszłym użytkownikom nieruchomości trwały dostęp do drogi publicznej.

Dostęp prawny i faktyczny

W kontekście dostępu do drogi publicznej na potrzeby udzielenia pozwolenia na budowę za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Szerzej wyjaśnił to WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2019 r., (sygn. IV SA/Po 316/19) wskazując, że dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś dostęp faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się, że dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Innymi słowy – dostęp prawny będzie zapewniony w sytuacji, gdy działka będzie położona bezpośrednio w sąsiedztwie drogi publicznej lub gdy inwestor będzie miał udział w drodze wewnętrznej będącej przedmiotem współwłasności, czy będzie się legitymował odpowiednią służebnością drogową wpisaną w księdze wieczystej. O dostępie faktycznym można mówić wtedy, gdy droga jest przejezdna – nie znajdują się na niej przeszkody, które uniemożliwiałyby poruszanie się pieszo czy samochodem (nie powinna być ona zarośnięta wysokimi krzakami, powinna być wolna od obiektów budowlanych, słupów itd.). Organ ma również obowiązek zweryfikować parametr szerokości dojść i dojazdów do drogi publicznej.

Umowa partycypacyjna a dostęp do drogi

Ciekawy mechanizm, coraz częściej wykorzystywany przez gminy, wprowadził art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. W ust. 2 wskazano zaś, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Gminy chętnie korzystają z przewidzianej ustawą możliwości, przenosząc na inwestorów (zwłaszcza deweloperów, realizujących „większe” inwestycje) ciężar budowy dróg publicznych.

Abstrahując od stosowanych niekiedy wątpliwych praktyk w tym zakresie, organy często uznają, iż w sytuacji, gdy droga publiczna przewidziana w planie miejscowym do obsługi komunikacyjnej określonej inwestycji nie jest urządzona, zawarcie przez inwestora tzw. umowy partycypacyjnej w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, stanowi spełnienie warunku zagwarantowania nieruchomości dostępu do drogi publicznej.